योजनाबद्ध विकासमा हामी कहाँ असफल भयौं ?

नेपालसँगै योजनाबद्ध विकास अभियानमा लागेका दक्षिण कोरिया, सिंगापुर, मलेसिया विकसित अर्थतन्त्र बनिसके, छिमेकी मुलुक चीन तथा भारत एसियाका उदीयमान बाघ अर्थतन्त्र बन्ने यात्रामा छन् । यसले नेपालको योजना पद्धतिमा नै पुुनरावलोकन गर्नुपर्ने स्थितितर्फ संकेत गरेको छ ।

सबै मुलुक विकास र प्रगतिको आआफ्नै अभीष्टमा हुन्छन् । नेपालले योजनाबद्ध विकासको अभ्यास गरेको ६५ वर्ष नाघेको छ । यसबाट केही उपलब्धि प्राप्त भएपनि आठौं योजनाबाहेक अन्य योजना आर्थिक वृद्धिको लक्ष्यबाट निकै पर रहे । लोकतन्त्र प्राप्तिपछि पहिलो जननिर्वाचित सरकारले प्रथम चरणको आर्थिक सुधार कार्यक्रमका साथ आठौं योजना कार्यान्वयन गर्‍यो । यसले अर्थतन्त्रलाई उदार बनाउनुका साथै विकासमा बहुपात्र प्रणालीको सुरुवात गर्‍यो ।

परिणामतः अर्थतन्त्रमा निजी क्षेत्र व्यापक उत्साही देखियो । उद्योग-कलकारखाना खुल्न थाले, बैंक तथा वित्तीय संस्थाहरू विस्तार भए, नागरिक उड्डयन र यातायातका क्षेत्र आक्रामक रूपमा अघि बढ्यो, सूचना प्रविधिको क्षेत्र निकै गतिशील बन्यो, शिक्षा तथा स्वास्थ्य क्षेत्रले यी क्षेत्रलाई पछ्याए । मुलुकमा अहिले देखिएको सीमित आर्थिक उपलब्धि आठौं योजनाका नीति प्रयासका उपलब्धि हुन् । त्यसपछिका दिनहरू विकास उपलब्धिमा आशाप्रद रहेनन् ।

नीतिगत रूपमा निकै प्रशंसा पाएको दसौं योजना कार्यान्वयनमा भने कमजोर रह्यो । धेरै उत्साहका साथ घोषणा गरिएको पन्ध्रौं योजना कार्यवधिको चौथो वर्षमा पुग्दा निराशाजनक अवस्थामा छ । नेपालसँगै योजनाबद्ध विकास अभियानमा लागेका दक्षिण कोरिया, सिंगापुर, मलेसिया विकसित अर्थतन्त्र बनिसके, छिमेकी मुलुक चीन तथा भारत एसियाका उदीयमान बाघ अर्थतन्त्र बन्ने यात्रामा छन् । यसले नेपालको योजना पद्धतिमा नै पुनरावलोकन गर्नुपर्ने स्थितितर्फ संकेत गरेको छ ।

योजनाहरू किन असफल हुन्छन् ? यसमा जिम्मेवार को भन्ने विषय बारम्बार उठ्ने गरेको छ । योजना तर्जुमामा राजनीतिक दृष्टिकोण मुखरित हुन्छ भने कार्यान्वयनमा व्यावसायिक क्षमता । तर, यसलाई एक्लो होइन, एकीकृत रूपमा लिनुपर्छ । योजना राजनीतिक प्रतिबद्धता हो, रणनीतिक गन्तव्य र क्षेत्रगत लक्ष्यको निर्धारणमात्र योजनाले गर्छ । यसलाई कार्यमूलक बनाउने भनेको वार्षिक बजेट र आयोजना व्यवस्थापनले हो । योजनाका लक्ष्य पूरा गर्न क्षेत्रगत आयोजनाहरू पहिचान गरी वार्षिक विकास कार्यक्रम (बजेट) मा समावेश गरिन्छ ।

आयोजना व्यवस्थापनका कार्यहरू सिलसिलाबद्ध रूपमा गर्नुपर्नेमा त्यसो हुन सकेको छैन, बजेटमा समावेश हुने आयोजना/कार्यक्रमको संख्या पनि धेरै हुने गरेको छ । त्यसकारण आयोजना निर्धारण र बजेटका कारण नै योजनाले निर्धारित लक्ष्य पूरा गर्न नसकेको हो भन्न सकिन्छ । नेपालमा दसौं पञ्चवर्षीय योजनादेखि आयोजनाको प्राथमिकीकरण र योजना तथा बजेटबीचको आबद्धता कायम गर्न मध्यकालीन खर्च संरचना पनि कार्यान्वयनमा ल्याइएको छ । पन्ध्रौं योजना तर्जुमाका अवधिदेखि मध्यकालीन खर्च संरचनामा समावेश हुने आयोजनाहरूको बैंक बनाउने नीति घोषणा भएको थियो ।

तर, अहिले पनि आयोजना व्यवस्थापन तदर्थ रूपमा हुँदै आएको छ, आयोजना व्यवस्थापन राजनीतिक प्रियता र कर्मचारीतन्त्रीय शैलीको जकडाइमा छ । वित्तीय अनुशासन र आयोजना व्यवस्थापनबीच संगति मिलेको छैन । शासकीय तहहरूबीच समन्वय त परैको कुरा हो । नेपालमा योजना सधैं औपचारिकतामा रह्यो । समय-समयमा भएका सुधारका प्रयासहरू निकै महत्त्वपूर्ण थिए, तर कार्यान्वयनका क्रममा तिनलाई सधैं औपचारिक मात्र बनाइयो ।

योजनालाई कार्यान्वयन गर्न वार्षिक विकास कार्यक्रममा प्रवेश पाउने आयोजनामा विकास व्यवस्थापनका सिद्धान्त कार्यान्वयनमा आएनन् । प्रभावशाली राजनीतिक कार्यकर्ताका कारणबाट विधि र योजना मूल्य संस्थागत हुन पाएनन् । दसौं पञ्चवर्षीय योजनामा आयोजना प्राथमिकीकरणका आधार निर्माण गरेर साधन विनियोजन गर्ने क्रम बसाउन खोजिएको थियो । आयोजना वर्गीकरणका लागि सम्पूर्ण क्षेत्रमा लागू हुने गरी पाँचवटा सामान्य आधार र प्रत्येक क्षेत्रका लागि तीनवटा विशेष आधार तय गरिए ।

समयक्रममा ती आधारहरू परिमार्जन गरिँदै आएका छन् । अहिले सामान्य आधारअन्तर्गत फराकिलो आर्थिक वृद्धि गरी कुल गार्हस्थ्य उत्पादन बढाउन गर्ने योगदान, गरिबी निवारण र उत्पादनमूलक रोजगारीमा गर्ने योगदान, लाभग्राही सहभागिता, समावेशीकरणका लागि गर्ने योगदान र आयोजना सम्पन्न गर्न लाग्ने समय निर्धारण गरिएका छन् भने क्षेत्रगत आधारहरू विषयक्षेत्रको प्राथमिकता, लक्ष्य र उद्देश्यमा योगदान, दिगो विकासमा गर्ने योगदान, नेपाललाई अतिकम विकसित मुलुकबाट विकासशील मुलुकमा पुर्‍याउन मानव संशाधन विकासमा गर्ने योगदानलाई समावेश गरिएको छ ।

यी आधारहरूलाई उपआधारमा विभाजित गरी वस्तुगत रूपमा मूल्यांकन गर्न अतिउत्तम (९० भन्दा माथि अंक पाउने) लाई ३, उत्तम (८०–९० अंक पाउने) लाई २, सामान्य (५०–८० अंक पाउने) लाई १ र न्यून (५० भन्दा कम अंक पाउने) लाई शून्य अंक दिई प्राप्त हुने कुल अंक (कम्पोजिट भ्यालु) योगका आधारमा पहिलो, दोस्रो प्राथमिकतामा वर्गीकरण गरिन्छ । (दुई आ.व.अघिसम्म तेस्रो प्राथमिकता पनि कायम थियो ।) सिद्धान्ततः यो विधि प्राविधिक रूपमा सबल छ ।

यसले सीमित साधनस्रोतलाई राष्ट्रिय प्राथमिकतामा केन्द्रित गरी योजना पद्धति बसाउन सघाउने सामथ्र्य राख्छ । तर, बजेट तर्जुमाका समयमा आयोजना वर्गीकरणका वस्तुगत आधार सूचकलाई मनोगत रूपमा लिई तदर्थ रूपमा रकम विनियोजन गरिँदै आएको छ । यसले आयोजना वर्गीकरणको महत्त्व र विनियोजनका सिद्धान्तलाई उपेक्षा गरेको छ । दसौं पञ्चवर्षीय योजनाबाट गरिबी निवारणका कार्यक्रममा सार्वजनिक स्रोत निर्दिष्ट गर्ने उद्देश्यले मध्यकालीन संरचनालाई नीतिगत आधारमा लागू गर्ने अवधारणा अभ्यासमा ल्याइयो ।

योजना र वार्षिक बजेटबीच तादात्म्यता ल्याई समग्र आर्थिक स्थायित्व र वित्त अनुशासन कायम गर्न, बजेट तर्जुमा स्रोतको सुनिश्चितता गर्न, बजेट तर्जुमा प्रक्रियालाई मुलुकको समग्र उद्देश्य एवं लक्ष्य प्राप्तिमा आधारित बनाउन, सरकारको नीति तथा कार्यक्रमअनुरूप सीमित साधन र स्रोतको अधिकतम प्रयोग गर्न, साधनस्रोतको उपलब्धता र नीति तथा कार्यक्रमको आवश्यकताबीच तादाम्यता ल्याउन र मुलुकको आवश्यकता र साधनस्रोतका आधारमा कार्यक्रम/आयोजनाको प्राथमिकीकरण गर्न मध्यकालीन खर्च संरचना अभ्यासमा ल्याइएको थियो ।

मुलुक संघीय पद्धतिमा गएपछि यसको औचित्य झनै देखिएको छ । त्यसैले अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन, २०७४ र आर्थिक कार्यविधि तथा वित्तीय उत्तरदायित्व ऐन, २०७६ ले तीनै तहका सरकारलाई बजेट तर्जुमा गर्दा यसलाई अपनाउन बाध्यकारी बनाएको छ । तर, वास्तविकतामा अवधारणा र उद्देश्यअनुरूप मध्यकालीन खर्च संरचना अभ्यासमा छैन । यसले संयन्त्रात्मक भूमिकाभन्दा पनि औपचारिकतामात्र पाएको छ ।

यसलाई आशयअनुरूप अपनाउन वार्षिक बजेटभन्दा पहिला नै खर्च संरचना तर्जुमा गरी बजेट मार्गदर्शनको आधार बनाउनुपर्नेमा त्यसो हुन सकेको छैन । बजेट कार्यक्रम तय एक प्रकारले र त्यसभन्दा पछि अर्को समूहले खर्च संरचना तयार गर्ने गरिँदा त्यसमाथि अपनत्व स्थापित छैन, औपचारिकता मात्र पूरा भएको छ । बजेट पात्रहरूले आफ्नै संस्थागत क्षमता उपयोग गरेर तयार गर्नुपर्नेमा परामर्शदातालाई प्रयोग गर्ने गरिएको छ ।

खर्च खाका तयार गर्दा प्राविधिक पक्ष नहेरी केवल केही प्रतिशत रकम थपेर अन्तिम रूप दिने गरिन्छ । अर्को संवेदनशील पक्ष भनेको खर्च संरचनालाई नियन्त्रणको आधारका रूपमा उपयोग गर्न सकिएको देखिँदैन । जस्तो कि वार्षिक विकास कार्यक्रममा सस्तो लोकप्रियताका कार्यक्रमहरूले स्थान पाउँदै आएका छन् । त्यस्ता कार्यक्रमहरू वितरणमुखी हुन्छन्, योजना र खर्च संरचनाका उद्देश्यअनुरूप हुँदैनन् ।

मध्यकालीन खर्च संरचनालाई व्यावहारिक रूपमा अपनाउन बजेट पात्रहरूमा बुझाइ र प्रतिबद्धतामा एकरूपता जरुरी देखिएको छ । कर्मचारी, जनप्रतिनिधि र सरोकारवालामा साझा बुझाइका लागि अभिमुखीकरण र आयोजना शिक्षा नै चाहिने देखिन्छ । किनकि धेरै सरकार, धेरै बजेट पात्र र जनप्रतिनिधिबीच साझा मान्यता कायम गर्ने विषय आफैंमा जटिल हो । त्यसपछि तहगत सरकारका बजेट पात्रलाई क्षमता विकास चाहिन्छ ।

पहिलाको संस्थात्मक सम्झना संघीय सरकारमा पनि मेटिइसकेको छ, पछि गठन भएका प्रदेश तथा स्थानीय सरकारमा त हुने कुरा भएन । त्यसपछि आयोजनाको तथ्यांकीय आधार व्यवस्थापन गर्नुपर्छ र सबैभन्दा महत्त्वपूर्ण विषय स्रोत समिति, राष्ट्रिय योजना आयोग र तहगत सरकारका योजना संरचनामा यसलाई अपनाउने व्यावसायिक साहस (टेक्नो–पोलिटिकल एबिलिटी) उच्चस्तरमा देखिनुपर्छ ।

संवैधानिक शक्ति भएको राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगले बजेट तर्जुमा चरणमा र महालेखा परीक्षकले बजेट कार्यान्वयनपछिका समयमा निगरानी राख्नुपर्छ । आयोजना व्यवस्थापनलाई प्रभावकारी पार्न पन्ध्रौं योजनाले आयोजना बैंकको अवधारणा अघि सारेको छ । यस अवधारणलाई आर्थिक कार्यविधि तथा वित्तीय उत्तरदायित्व ऐन, २०७६ कानुनी बाध्यता दिएको छ । ऐनले वार्षिक आय-व्ययसाथ प्रस्तुत हुने कार्यक्रम मध्यकालीन खर्च संरचनामा समावेश गरी लाभ लागत विश्लेषणसहित क्रियाकलापको विवरण प्रस्तुत गर्नुपर्ने उल्लेख छ ।

साथै यसै दफामा कार्यक्रम भन्नाले सम्भाव्यता अध्ययन तथा विस्तृत अध्ययन प्रतिवेदन तयार भइसकेको वा सम्भाव्यता अध्ययन गरेर कार्यान्वयन गर्न सकिने आयोजना बैंकमा प्रविष्ट भएको आयोजना वा कार्यक्रम भनी कार्यक्रमको परिभाषा गरेको छ । वित्तीय उत्तरदायित्व ऐनले योजना आयोगमा राष्ट्रिय स्तरका आयोजना बैंक रहने, आयोजना बैंकमा आयोगले तोकेको मापदण्डका आधारमा रही सम्बन्धित मन्त्रालयले आयोजना प्रविष्ट गराउने र आयोजनाको वर्गीकरण, आधार तथा मापदण्ड तथा अन्य आधार तोकिएबमोजिम हुने स्पष्ट पारेको छ ।

आर्थिक कार्यविधि र वित्तीय उत्तरदायित्व नियमावली तथा राष्ट्रिय योजना आयोगको निर्देशिकाले आयोजना बैंक तर्जुमाका लागि थप सहयोग गरेको छ । प्रधानमन्त्रीको अध्यक्षतामा बसेको राष्ट्रिय विकास समस्या समाधान समितिको ४३ औं बैठकले पनि २०७५ कात्तिक मसान्तभित्र सम्बन्धित मन्त्रालयले आयोगले तोकेको ढाँचामा विषयगत क्षेत्रका आयोजनाको विवरण तयार गर्न निर्देशन दिएको थियो । आयोजना बैंक तर्जुमाका पनि चरणबद्ध क्रियाकलाप छन् ।

पहिलो, आयोजनाको पहिचान गर्नुपर्छ । दोस्रो चरणमा पहिचानमा भएका सूचीहरूको लेखाजोखा गरिनुपर्छ । तथ्य र जानकारी राम्ररी संकलन भएन भने यो चरण सतही हुन्छ । तेस्रो चरणमा सम्भाव्यता विश्लेषण गरिनुपर्छ । सम्भाव्य आयोजनालाई चौथो चरणमा प्राथमिकीकरण गरिनुपर्छ र अन्तिम चरणमा आयोजना बैंकमा समावेश गर्न स्वीकृत गरी मध्यकालीन खर्च संरचनामा समावेश गर्न आवश्यक हुन्छ । तर, आयोजना बैंक पनि सतही रूपमा मात्र कार्यान्वयन हुँदैछ ।

आयोजना बैंकमा समावेश भएका आयोजनामा समावेश हुनुपर्ने महत्त्वपूर्ण सूचनाहरू छुटेका छन्, । जस्तो कि आयोजनाका सामान्य जानकारी खण्ड बनाई त्यसमा नाम, आयोजना कोड, आयोजनाको प्राथमिकीकरण, क्षेत्र, विषयगत मन्त्रालय, आयोजना सञ्चालन एजेन्सी, आयोजनाको स्थान र आयोजना सञ्चालन मोडालिटीको विषय उल्लेख गरिनु आवश्यक छ । आयोजना बैंकको अवधारणा सिद्धान्ततः सजिलो तर अभ्यास गर्न असजिलो विषय हो । किनकि विकास संस्कृतिले समर्थन नगरेसम्म आयोजना अनुशासन कायम गर्ने विषय चुनौतीपूर्ण छ ।

विषयगत मन्त्रालयले स्वामित्वमा लिनुपर्छ, राजनीतिक तहबाट दर्‍हो इच्छाशक्ति चाहिन्छ भने प्राविधिक तहमा आँकडा, तथ्य संकलन एवम् विश्लेषण र व्यावसायिकता प्रदर्शन गर्ने क्षमतासहितको उत्साह चाहिन्छ । योजनाबद्ध विकासका उपलब्धि बढाउन प्रणालीको कार्यान्वयन क्षमता बढाउनुपर्ने अवस्था छ । सार्वजनिक प्रशासनको व्यावसायिक क्षमता गिर्दो क्रममा छ । पञ्चायतको समयमा दरबारलाई रक्षाकवच बनाएर हैकम गर्न पल्केका प्रशासकका कारण योजनाले लक्षित उपलब्धि दिन सकेन (अहिले तीनै प्रशासक राम्रा कहलिएका छन्) ।

लोकतन्त्र प्राप्तिपछि अनुशासनको स्तर कमजोर देखियो, कर्मचारीतन्त्र राजनीतिकृत पनि भयो । संघीयता कार्यान्वयनपछि तीन तहमा वर्गीकृत प्रशासन अभिभावकविहीन छ । कुनै पनि मुलुकको विकास र शासनको स्तर त्यहाँको प्रशासनले अनुुमति दिएभन्दा उम्दा हुँदैन भन्ने बुझिएको छैन । योजनाबद्ध विकासमा ध्यान नदिइएको अर्को विषय भने राज्यभन्दा बाहिरको पात्रको उपयोगमा संवेदनशीलता पनि हो । आठौं योजनाबाट विकासमा बहुपात्र प्रणाली अवलम्बन गरिएको छ, तर राज्यसंरचना बाहिरका पात्रलाई प्रोत्साहन र नियमन गरिएको छैन ।

चालू पन्ध्रौं योजनाकै कुरा गरौं, योजना अवधिमा सार्वजनिक क्षेत्रबाट ३९, निजी क्षेत्रबाट ५५.५ र सहकारीबाट ५.५ प्रतिशत साधन परिचालन गर्ने आंकलन थियो । योजनाको समीक्षा वा वार्षिक कार्यक्रमको समीक्षा गर्दा निजी तथा सहकारी क्षेत्रको अवस्था विवेचना गर्ने गरिएको छैन । महत्त्वपूर्ण भूमिका निर्वाहकर्तालाई परेको असजिलो फुकाउने र प्रतिबद्धताअनुरूप राष्ट्रिय योजना कार्यान्वयनमा सक्रियता नदेखाउने पात्रलाई नियमन गरिएको छैन । परिणामतः नेपालका योजनाहरू तर्जुमामा उत्साह र कार्यान्वयनमा अलमल्याइ तथा आलस्यता देखिँदै आएको छ ।

(नीति विश्लेषण, विकास व्यवस्थापन र आर्थिक विधामा सुपरिचित मैनाली नेपाल सरकारका पूर्वसचिव हुन् ।)