नेपालमा कर प्रणालीको विकास

राम्रो र कुशल कर प्रणाली भएको देशमा प्रत्यक्ष करको अनुपात बढ्दै जान्छ भने परम्परागत कर प्रणालीमा अप्रत्यक्ष करको नै बाहुल्यता देखिन्छ ।

सन् १९१९ देखि आधुनिक कर प्रणालीको अवधारणा प्रारम्भ भए तापनि सन् १९५४ मा फ्रान्सले पहिलो पटक आधुनिक कर व्यवस्था लागू गरेको मानिन्छ । फलस्वरूप कर प्रणाली विश्वका धेरै देशमा प्रभावकारी रूपमा लागू भई कार्यान्वयनमा आएको भए पनि देशअनुसारको कर व्यवस्थामा फरकपन देख्न सकिन्छ । यसरी समयको परिवर्तनसँगै सन् १९८६ पछि विश्वमा करको दायरा फराकिलो बनाई करका न्यून दरहरूबाट अधिक राजस्व उठाउने अभियान सुरु गरियो र करको दायरा फराकिलो पार्ने क्रममा साविकदेखि दिइँदै आएका कर छुट र सुविधा घटाउने वा खारेज गर्ने, साविकमा कर नलाग्ने वस्तु र आयमा न्यून दरमा कर लगाउनेजस्ता कामहरू भए । यसरी करको दायरा फराकिलो पारिँदा करको दर न्यून भए पनि बढी राजस्व परिचालित गराउने उद्देश्यका साथ सन् १९८६ मा अमेरिकी राष्ट्रपति रोनाल्ड रेगनले लागू गरेको यो कर प्रणाली सफल देखिएपछि यसलाई अन्तर्राष्ट्रिय मुद्राकोष र विश्व बैंकले पनि अनुसरण ग¥यो । यो प्रणाली व्यक्तिगत र कर्पोरेट आयकरसँग सम्बन्धित भएकाले कर प्रणाली सुधारका क्रममा अमेरिकाको व्यक्तिगत आयकरको उच्चतम दर ५० प्रतिशतबाट २८ प्रतिशतमा र कर्पोरेट आयकरको दर ४६ प्रतिशतबाट ३४ प्रतिशतमा झारिएको थियो । यो कर कटौतीको लक्ष्य घटेको राजस्वबाट विगतमा दिइँदै आएका अनेकौं छुट र सुविधा कटाई करको दायरा फराकिलो पारेर कर कानुन तथा प्रशासनिक प्रक्रिया पारदर्शी तथा सरल बनाउनु थियो । फलस्वरूप करको यो नयाँ मान्यताबाट अमेरिकाका करदाताहरूमा निकै उत्साह जाग्नुका साथै लगानी र रोजगारीमा वृद्धि हुन गई समग्र आर्थिक वृद्धिसमेत हासिल भएको थियो ।
सामान्यतः करको उद्देश्य कर तिर्न सक्ने अनुपातमा लगाउने र करदाताहरूलाई खुसी बनाउनुका साथै कर राजस्वको दक्षतापूर्वक सदुपयोग गर्नुपर्छ भन्ने हो । त्यसैले राज्यलाई कानुन बनाई कर लगाउने अधिकार हुन्छ, तर करदाताको हितको बेवास्ता गरेर कर राजस्व जथाभावी खर्च गर्नु वा दुरुपयोग गर्नु कानुनसम्मत मानिँदैन । यस आधारमा नेपालमा न्यूनतम कर राजस्वबाट अधिकतम आर्थिक वृद्धि दर हासिल गर्ने र करदातालाई खुसी राख्न कर लगाउने भन्ने उद्देश्य विपरीत कर असुली गर्न थालिएको गुनासो सर्वत्र सुन्न थालिएको छ । किनभने नेपालमा कर राजस्व आर्थिक प्रगतिको निमित्त सदुपयोग नभई अन्य प्रयोजनमा दुरुपयोग भइरहेको छ वा नेपालमा कर उठाइएअनुरूप अर्थतन्त्रलाई प्रतिफल प्राप्त भइरहेको छैन । साथै कर राजस्वबाट नेपालमा न आर्थिक वृद्धि दर बढाउन सकिएको छ, न त करदातालाई नै सन्तुष्ट पार्न सकिएको अवस्था छ ।
वास्तवमा राज्यको ढुकुटीमा विभिन्न स्रोतबाट संकलित रकमलाई राजस्व भनिन्छ र कुनै पनि राज्य सञ्चालनका लागि राजस्व संकलनको पहिलो आवश्यकता हुन्छ । त्यसमाथि नेपालजस्तो विकासोन्मुख देशमा सरकारका नियमित कार्यहरू सञ्चालन गर्न, विकास निर्माणलाई तीव्रता दिन, सामाजिक उत्तरदायित्वका कार्यलाई अघि बढाउन र वैदेशिक सहायतामाथिको निर्भरता घटाउन राजस्व परिचालनको अनिवार्य आवश्यकता पर्छ । तर, राजनीतिक स्थायित्वको अभाव, कमजोर शान्ति सुरक्षा, ऊर्जा संकट, पूर्वाधारको कमजोर अवस्था तथा असहज श्रम सम्बन्धजस्ता कारणहरूले गर्दा आर्थिक तवरमा जसरी राज्य सञ्चालन हुनुपर्ने थियो, त्यो अनुरूप मुलुक अगाडि बढ्न सकिरहेको छैन । नेपालको प्रचलित कर कानुनअनुसार राजस्वका स्रोतहरूमा कर राजस्व तथा गैरकर राजस्व दुवै पर्छन् । जसअन्तर्गत राज्यबाट प्रदान गरिने सेवाबापतको शुल्क, दस्तुर, दण्ड, जरिवाना, लाभांश, ब्याज, रोयल्टी, दान, दातव्य, उपहार आदिबाट गैरकर राजस्व संकलन हुन्छ भने कर राजस्व आयकर, सामाजिक सुरक्षा कर तथा सम्पत्ति करअन्तर्गत संकलन हुने गर्छ । त्यस्तै वस्तु तथा सेवाको मूल्यमा थपेर लिइने मूल्य अभिवृद्धि कर, अन्तःशुल्क तथा भन्सार आदिलाई अप्रत्यक्ष करका रूपमा लिने गरिन्छ । यसरी प्रत्यक्ष कर आम्दानी तथा सम्पत्तिको अनुपातमा बढ्दै जाने प्रगतिशील प्रकृतिको हुन्छ भने उपभोगमा लाग्ने अप्रत्यक्ष कर तटस्थ प्रकृतिको हुन्छ । त्यसैले राम्रो र कुशल कर प्रणाली भएको देशमा प्रत्यक्ष करको अनुपात बढ्दै जान्छ भने परम्परागत कर प्रणालीमा अप्रत्यक्ष करको नै बाहुल्यता देखिन्छ ।
सन् १९९० को दशकमा थालनी भएको आर्थिक उदारीकरणको विभिन्न आयाममध्ये कर प्रणाली सुधार पनि एक थियो । यसैलाई मध्यनजर गर्दै कर प्रणालीमा करदाताको स्वेच्छिक सहभागिता वृद्धि गरी अर्थतन्त्रमा लगानी अनुकूल वातावरण निर्माण गर्न नेपालमा पनि वि.सं. २०५० सालमा तत्कालिन आयकर ऐन, २०३१ मा संशोधन गरी स्वयंं कर निर्धारणको नयाँ व्यवस्था गरियो । सोही समयमा पूर्णतयाः भौतिक नियन्त्रण प्रणालीमा निर्भर अन्तःशुल्कमा राजस्व तथा जनस्वास्थ्यका दृष्टिले संवेदनशील मानिने मदिराजन्य तथा सुर्तीजन्यबाहेकका अन्य वस्तुहरूको उत्पादन तथा निकासीमा स्वयं निष्कासन कर प्रणाली थालनी गरियो । यसरी आयकर तथा अन्तःशुल्कमा करिब एकै समयमा गरिएका यी दुई व्यवस्था कर प्रणाली सुधारका हिसाबले साहसिक तथा दूरगामी महत्वका थिए । तर, नेपालको सन्र्दभमा तीन दशकसम्म लागू भएको बिक्रीकरले अपेक्षित राजस्व अभिवृद्धि गर्न नसकेको र बिक्रीकरले बदलिँदो परिवेशमा करदातालाई आर्कषण गर्न नसकेको हुँदा २०५२ सालमा नेपालमा मूल्य अभिवृद्धि कर कानुनको निर्माण भयो । जसअनुसार एक तहको बिक्री करलाई खारेज गरी राजस्व प्रणालीको मेरूदण्डका रूपमा बहुतहको मूल्य अभिवृद्धि कर लागू गरिएपछि यसलाई आधुनिक, तटस्थ तथा वैज्ञानिक कर प्रणालीका रूपमा विकास गर्न प्रारम्भदेखि नै सम्पूर्ण करदाताको मूल्य अभिवृद्धि कर तथा कर विवरणको अभिलेख तथा सञ्चालन स्वचालित कम्प्युटर प्रणालीबाट हुने गरी विकास गरेपछि नेपालमा यो कर प्रणालीको प्रभाव बिस्तार बढ्दै गएको देखिन्छ । साथै २०५८ सालमा आयकर ऐन लागू गरी आयकर प्रणालीलाई अन्तर्राष्ट्रिय अभ्यासअनुरूपको आधुनिक तथा सर्वमान्य व्यवस्थाहरूसहित फराकिलो बनाइयो र त्यसै वर्ष तत्कालिन मूल्य अभिवृद्धि कर विभाग तथा आयकर विभागलाई एकीकृत गरी आन्तरिक राजस्व विभाग स्थापना गरियो । यसै अवधिमा भन्सारतर्फ पनि मूल्यांकन प्रणालीमा सुधार, भन्सार प्रक्रियाहरूमा सरलीकरण, भन्सार स्वचालन तथा यान्त्रीकरण, भौतिक संरचना सुधार, प्रशासनिक प्रणाली सुधार, यात्रु जाँचपास प्रक्रियामा सरलीकरण तथा मानव संसाधन विकासजस्ता उल्लेखनीय विषयहरूमा सुधार गरिएबाट नेपालको कर प्रणाली पनि बिस्तारै आधुनिक बन्दै आइरहेको अवस्था छ ।
हुनत राज्य सञ्चालनको मूल आधार नै राजस्व हो र राजस्वको आधार जनताबाट संकलन हुने कर हो । त्यसैले पनि कर संकलन कार्यले जनतालाई खुसी तुल्याउन सक्नुपर्छ । साथै करका विभिन्न स्रोतहरूमध्ये भन्सार, अन्तःशुल्क, मूल्य अभिवृद्धि कर र आयकरले राजस्व संकलनमा बढी योगदान दिएका हुन्छन् । विगतमा राजस्वको मुख्य स्रोत जग्गा, जमिनजस्ता सम्पत्तिसँग सम्बन्धित करहरू मात्रै थिए भने आजको आधुनिक विश्वमा उद्योग, व्यापार, व्यवसाय, राजस्व संकलन र परिचालनका मुख्य आधार स्रोतहरू भएका छन् । राज्यले गर्ने खर्चको सीमा र सामाजिक आवश्यकताहरूको विकासका कारण कर क्षेत्रको विस्तार सँग–सँगै आज हरेक क्षेत्रमा रोजगारी गर्नेले आफ्नो आयको कर तिर्ने, उद्योग, व्यापार, व्यवसायबाट भन्सार, अन्तःशुल्क, मूल्य अभिवृद्धि कर र आयकरबाट संकलन हुने कर राजस्व संकलनको माध्यम बनेको छ । हुनत मूल्य अभिवृद्धि कर ऐन, २०५२ र मूल्य अभिवृद्धि कर नियमावली, २०५३ विधिवत् रूपमा २०५४ साल मंसिर १ गतेदेखि लागू भएपछि नेपालमा मूल्य अभिवृद्धि कर प्रणालीको सुरुवात भएको हो । त्यसअघि लागू भएका बिक्री कर, होटल कर, ठेक्का कर र मनोरञ्जन करलाई प्रतिस्थापन गरी एकीकृत रूपमा वस्तु तथा सेवाको बिक्रीमा मूल्य अभिवृद्धि कर लाग्दै आएको छ । यसरी वस्तु तथा सेवाको उत्पादन, आयात र वितरणका विभिन्न चरणमा हुने मूल्यको अभिवृद्धिमा कर लगाइने भएकाले यसलाई मूल्य अभिवृद्धि कर भनिएको हो र मूल्य अभिवृद्धि कर बिक्रीकरको परिष्कृत रूप हो । नेपालमा मूल्य अभिवृद्धि कर लाग्नुभन्दा पहिले देशभित्र उत्पादित वस्तुहरूमा उत्पादकले आफ्नो उत्पादनको बिक्री गर्ने अवस्थामा बिक्रीकर लगाउने गथ्र्यो भने देश बाहिरबाट आयात भएका वस्तुहरूमा सामान्यतया भन्सार बिन्दुमा नै बिक्रीकर लगाइन्थ्यो । यसरी बिक्रीकर प्रणालीबाट मूल्य अभिवृद्धि कर प्रणालीमा रूपान्तरण हुँदा पछिल्ला केही वर्षहरूमा बिक्रीकरलाई पनि मूल्य अभिवृद्धि कर जस्तै तह–तहमा लगाउने व्यवस्था गरिएको छ ।
तैपनि राज्यको भावी आर्थिक संरचनाको खाका निर्माण हुन बाँकी रहनु, कुल गार्हस्थ्य उत्पादनको तुलनामा राजस्वको अंश कम हुनु, राजस्वमा उत्पादनमूलक क्षेत्रको योगदान कम हुनुजस्ता जटिलताहरू नेपालको आर्थिक क्षेत्रमा विद्यमान छन् । यसरी राज्य पुनर्संरचनाको सन्दर्भमा कर प्रणालीको स्वरूपबारे अन्योल कायम रहनु, आयातमा आधारित राजस्वको अंश बढी हुनु, लगानी तथा रोजगारीको अवस्था कमजोर रहनु, भन्सार राजस्वमा कमी आउनु, दुवै छिमेकी मुलुकहरूसँगको खुला सीमा, राजस्व चुहावट नियन्त्रणमा अपेक्षित सफलताको कमी, राजस्वमा प्रत्यक्ष करको अनुपात अपेक्षाभन्दा कम हुनु, न्यून मूल्य घोषणा तथा न्यून बिजकीकरण, करमा दर्ता हुने धेरै करदाताले आवधिक विवरण दाखिला नगर्नु, करदाताको विवरण र उसको यथार्थ कारोबार मूल्य भिडान नहुनु, करको दायरा बाहिर धेरै कर योग्य कारोवार र व्यक्ति रहनु, विद्युतीय कारोवारलाई राजस्वको दायरामा ल्याउने कार्य प्रभावकारी नहुनु, अर्थतन्त्रमा ठूलो योगदान गर्ने विप्रेषणमा हुन्डीको प्रयोग हुनु, ठूलो परिमाणमा राजस्व वक्यौता र बेरुजु देखिनु, करदाताको अपर्याप्त स्वेच्छिक सहभागिता देखिनुजस्ता समस्याहरू नेपालमा राजस्व परिचालनका चुनौती बनिरहेका छन् ।
त्यस्तै मुलुक एकात्मक शासनव्यवस्थाबाट संघीय राज्यमा विभक्त हुँदा एक–अर्काबीचको राजस्व बाँडफाँडको विषय पनि जटिल बनिरहेको छ । किनकि कुनै पनि राज्यको आयको सबैभन्दा ठूलो र भरपर्दो स्रोत भनेको नै राज्यबाट संकलन गरिने राजस्व हो । यस्तो अवस्थामा अहिलेको संविधानले तोकेअनुसार सातवटा प्रदेशमा मुलुकलाई स्वायत्त राज्यको रूपमा विभाजन गरेपछि राजस्वको झमेला बढी देखिएको छ । त्यसैपनि आम्दानीको स्रोतमाथि केन्द्र, प्रादेशिक र स्थानीय गरी तीनवटै सरकारले उत्तिकै आफ्नो दाबी गरिरहेको अवस्थामा नेपाल सरकार अर्थात् केन्द्रीय सरकार मातहतमा भन्सार, अन्तःशुल्क, मूल्य अभिवृद्धि कर, संस्थागत आयकर, व्यक्तिगत आयकर, पारिश्रमिक कर, राहदानी शुल्क, भिसा शुल्क, पर्यटन दस्तुर, सेवा शुल्क दस्तुर, दण्ड जरिवानालगायतका कर राखिएको छ भने प्रदेश सरकारको अधिकारका रूपमा घरजग्गा रजिस्ट्रेशन शुल्क, सवारी साधन कर, मनोरञ्जन कर, विज्ञापन कर, पर्यटन, कृषि आयमा कर, सेवा शुल्क दस्तुर, दण्ड जरिवाना आदिलाई समावेश गरिएको छ । साथै स्थानीय सरकारको अधिकारअन्तर्गत सम्पत्ति कर, घरबहाल कर, घरजग्गा रजिस्ट्रेशन शुल्क, सवारी साधन कर, सेवा शुल्क दस्तुर, पर्यटन शुल्क, विज्ञापन कर, व्यवसाय कर, भूमिकर (मालपोत), दण्ड जरिवाना, मनोरञ्जन कर निर्धारण गरिएको वर्तमान कानुनी व्यवस्था देखिन्छ । तर, माथि उल्लिखित कर संकलनसम्बन्धी संवैधानिक तथा कानुनी व्यवस्था हुँदा–हुँदै पनि आमसर्वसाधारण जनता दोहोरो तथा अधिक कर तिर्न बाध्य बनिरहेको वर्तमान परिस्थिति छ । त्यसैले वर्तमान सरकारले आधुनिक कर प्रणालीको विकास गरी संवैधानिक व्यवस्थाअनुरूप कसरी करको दर निर्धारण गर्दा सर्वसाधारण जनताहरू सन्तुष्ट हुन सक्छन् भन्नेतर्फ गहन विचार गरी तहगत कर संकलन प्रणालीलाई प्रभावकारी बनाउन समयसापेक्ष कर प्रणालीको विकास गर्नुपर्ने देखिन्छ ।
(लेखक अधिवक्ता हुन् ।)